In questa prima parte si proporrà una sommaria ricostruzione del percorso in tema di misurazione e valutazione della performance nelle amministrazioni pubbliche che, a partire dalle disposizioni del 2009, hanno poi portato, attraverso lo strumento della legge delega n. 124/2015, alla emanazione delle recenti disposizioni di modifica del quadro previgente, rimandando alla seconda parte di questo contributo una descrizione, per quanto sintetica, dei contenuti del provvedimento delegato, in cui si evidenziano le modifiche ora intervenute e vengono proposte alcune riflessioni sul quadro generale così delineato.
Con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (il c.d. decreto “Brunetta”, dal nome dell’allora Ministro promotore) era stato disciplinato il ciclo della performance per le amministrazioni pubbliche, articolato in diverse fasi, consistenti nella definizione e nell’assegnazione degli obiettivi, nel collegamento tra gli obiettivi e le risorse, nel monitoraggio costante e nell’attivazione di eventuali interventi correttivi, nella misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, nell’utilizzo dei sistemi premianti. Per tale ciclo è stata prevista logica conclusione con la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
INTERVENTI PRECEDENTI ALLA LEGGE DELEGA MADIA. Successivamente al decreto del 2009, con riguardo alle funzioni di indirizzo e monitoraggio in materia di misurazione e valutazione, erano già stati effettuati alcuni interventi di riordino affidati a fonti regolamentari, in una serie di rimpalli di competenze che hanno visto intervenire sia l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), che il Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP). Peraltro, proprio con riferimento all’applicazione dei meccanismi premiali previsti dal decreto Brunetta, diversi sono i provvedimenti che, a partire dal 2010, si sono susseguiti andando ad incidere negativamente su specifici aspetti, sia escludendo dall’ambito di assoggettamento alla norma alcune strutture (il comma 21, dell’articolo 57 del decreto legislativo n. 235/2010, ha sottratto il MEF, le Agenzie fiscali e i Monopoli di Stato dall'applicazione diretta del d.lgs. n. 150/2009), sia bloccando gli aumenti del trattamento economico accessorio dei dipendenti pubblici (con l’articolo 9, comma 2bis del decreto legge n. 78/2010) sia, non ultimo, posticipando l'applicazione della differenziazione in base al meccanismo premiale per "fasce" (prevista dall'articolo 19) al rinnovo della contrattazione collettiva nazionale (con l’articolo 6 del decreto legislativo n. 141/2011), ancora in una fase di blocco nonostante alcuni annunci del Governo e dei Sindacati maggiormente rappresentativi. Antecedentemente al decreto n. 74/2017, attuativo della riforma Madia, occorre rammentare che, nel corso dell’attuale legislatura, il percorso di riordino delle funzioni in materia di misurazione e valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni era stato avviato con il D.L. n. 90/2014, che ha trasferito le funzioni in materia già svolte dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) al DFP e, al fine di rendere pienamente efficace tale trasferimento, con il successivo D.P.R. n. 105/2016, con il quale sono state peraltro disciplinate le funzioni trasferite al DPF e riordinate le funzioni svolte dagli OIV, nonché le modalità di scelta dei componenti. In attuazione del regolamento è stato, da ultimo, adottato il decreto 2 dicembre 2016, che istituisce l’Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance. Lo stesso DFP ha adottato e pubblicato in questi giorni le nuove Linee guida per il Piano della performance dei Ministeri, al fine di fornire indicazioni utili alla sua predisposizione già a partire dal ciclo 2018-2020.
GLI ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE (OIV). Proprio con il decreto del 2009 erano stati istituiti, presso ogni amministrazione pubblica, gli OIV, delineandone i compiti all’articolo 14, disposizione quest’ultima già oggetto di parziali modifiche nel giugno 2014 e nel maggio 2016. Più recentemente, con Decreto Ministeriale del 2 dicembre 2016, è stato istituito presso il DFP l’Elenco nazionale dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione della performance (articolo 6, commi 3 e 4, del D.P.R. 9 maggio 2016, n. 105). L’iscrizione nell’Elenco nazionale è condizione necessaria per la partecipazione alle procedure comparative di nomina degli Organismi indipendenti di valutazione, presso amministrazioni, agenzie ed enti statali, anche a ordinamento autonomo. Le domande di iscrizione nell’Elenco nazionale sono presentate dai soggetti dotati dei requisiti di cui all’articolo 2 del decreto. Per le altre amministrazioni viene richiamato quanto chiarito con nota circolare del DFP del 19 gennaio 2017, ove, in particolare, è stato precisato che le amministrazioni diverse da quelle individuate dall’articolo 1, comma 2 del citato D.M del 2016 decidono, nell’ambito della propria autonomia e secondo i rispettivi ordinamenti, se costituire un OIV ai sensi dell’articolo 14 del decreto legislativo n. 150/2009. In caso positivo, ne consegue la piena adesione alla disciplina del D.P.R. n. 105/2016 e dello stesso D.M. 2 dicembre 2016 che individua, tra l’altro, il requisito dell’iscrizione nell’Elenco nazionale quale condizione per la nomina dei componenti degli OIV. Peraltro, come evidenziato anche nella sezione riservata alle FAQ del “Portale della performance” - realizzato dal DFP con il CNR ed interamente dedicato alla performance delle amministrazioni pubbliche - è stato fugato anche il dubbio secondo il quale lo strumento del decreto ministeriale avrebbe potuto rappresentare una criticità nel coordinamento con il sistema delle fonti, visto che molte amministrazioni centrali hanno definito competenze e funzionamento dell’OIV mediante un atto normativo (ad esempio DPCM di organizzazione). Tuttavia, come sottolineato anche dal Consiglio di Stato con parere n. 232 del 3 febbraio 2016, lo strumento del decreto ministeriale di natura non regolamentare - cioè il tipo di atto più vicino alle delibere dell'ANAC/CIVIT con le quali in precedenza venivano disciplinate la medesima materia, non sottoposta a riserva assoluta di fonte normativa - è da ritenersi idoneo e in linea con l’esigenza di snellimento e di continuità. Tra l’altro, nel citato parere, il Consiglio di Stato ha sottolineato anche l’importanza del monitoraggio, nonché di altre misure di accompagnamento alla riforma (quali iniziative a carattere formativo), rilevando altresì che l'istituto della valutazione delle performance implica una nuova cultura dell'amministrazione, un obiettivo su cui è necessario insistere non solo con intervento sul piano legislativo, ma anche con altre misure – spesso di natura non giuridica – non meno fondamentali. Occorre peraltro ricordare che le amministrazioni, nei loro bandi per il conferimento dell’incarico di OIV, possono fissare requisiti ulteriori sui quali fondare le proprie valutazioni, rispetto a quelli che regolano l’iscrizione nel suddetto Elenco nazionale, purché questi non risultino irragionevoli rispetto alle esigenze: tale facoltà rientra nella discrezionalità dell'Amministrazione e deve essere esercitata secondo criteri non discriminatori, di logicità e ragionevolezza e, inoltre, non deve costituire una indebita limitazione dell'accesso alla procedura selettiva in violazione dei principi di concorsualità e di ampia partecipazione ai quali deve uniformarsi qualsiasi procedura ad evidenza pubblica. Con riguardo poi ai compensi da riconoscere ai soggetti componenti gli OIV, le amministrazioni, nel conferire l’incarico, dovranno tener conto dei parametri retributivi fino ad ora osservati. Successivamente, il DFP stesso elaborerà criteri e parametri di riferimento per definire gli importi massimi dei compensi dei componenti degli OIV che tengano conto della complessità organizzativa delle amministrazioni, così come previsto dall’articolo 3, comma 3, lettera e), del D.P.R. n. 105/2016. Vale la pena ricordare che, se da un lato, con l'entrata in vigore del DPR n. 105, i componenti in carica degli OIV non sono decaduti e sono in carica fino alla naturale scadenza dei rispettivi mandati, d’altro canto, in riferimento all’assoggettamento al meccanismo dello spoils system, per garantire l’indipendenza dell’Organismo, la decadenza del componente dell’organo politico amministrativo non comporta quella dei componenti dell’Organismo di valutazione.
ATTUAZIONE DELLA DELEGA. Con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del 7 giugno 2017 si è concluso l’iter di adozione di due dei principali decreti attuativi delle deleghe contenute nella legge n. 124/2015 per la riforma della Pubblica Amministrazione: unitamente al decreto n. 75 (che riscrive in più parti il Testo Unico sul Pubblico Impiego - TUPI), il decreto legislativo n. 74 del 25 maggio 2017 interviene sulla disciplina della performance dei dipendenti pubblici, introducendo una serie di modifiche al decreto Brunetta. La legge di delega, al fine riordinare la disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e dei connessi profili di organizzazione amministrativa, all’articolo 17, comma 1, lettera r) aveva infatti richiesto al Governo di conformarsi ad alcuni principi e criteri direttivi (aggiuntivi rispetto a quelli più generali già delineati nel previgente articolo 16 del decreto Brunetta). Nei principi enunciati nella delega si fa esplicito riferimento:
- alla semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità;
- alla razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione, anche al fine della migliore valutazione delle politiche;
- allo sviluppo di sistemi distinti per la misurazione dei risultati raggiunti dall'organizzazione e dei risultati raggiunti dai singoli dipendenti;
- al potenziamento dei processi di valutazione indipendente del livello di efficienza e qualità dei servizi e delle attività delle amministrazioni pubbliche e degli impatti da queste prodotti, anche mediante il ricorso a standard di riferimento e confronti;
- alla riduzione degli adempimenti in materia di programmazione anche attraverso una maggiore integrazione con il ciclo di bilancio;
- al coordinamento della disciplina in materia di valutazione e controlli interni;
- alla previsione di forme di semplificazione specifiche per i diversi settori della pubblica amministrazione.
In proposito, va ricordato che la Corte Costituzionale, con sentenza n. 251 del 25 novembre 2016, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune lettere del comma 1 del citato articolo, tra cui anche la lettera r) in commento "nella parte in cui, in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge n. 124 del 2015, prevede che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni". Tale intesa è stata acquisita in data 6 aprile 2017: in tale occasione, le regioni hanno presentato a margine dell’intesa mere osservazioni e proposte al Governo, recepite in gran parte e trasfuse nel testo finale, unitamente alle osservazioni ed indicazioni poste, nei rispettivi pareri, dalle Commissioni parlamentari di Camera e Senato e dal Consiglio di Stato. Il testo finale, adottato con la deliberazione del Consiglio dei ministri nella riunione del 19 maggio 2017, è stato poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 7 giugno 2017 come decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 74, rubricato “Modifiche al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, in attuazione dell'articolo 17, comma 1, lettera r), della legge 7 agosto 2015, n. 124”.
Resta ferma la possibilità che, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti attuativi, il Governo possa adottare, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e della procedura previsti per la disposizione di delega, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.
LE FINALITÀ DEL DECRETO N. 74/2017. Il provvedimento delegato persegue l'obiettivo generale di ottimizzare la produttività del lavoro pubblico e di garantire efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso la razionalizzazione degli strumenti per la misurazione e verifica della performance. Le modifiche ora apportate con il decreto legislativo n. 74/2017 mirano infatti a superare le criticità riscontrate nella concreta attuazione del decreto legislativo n. 150/2009, con riferimento, tra l’altro:
- al livello di intervento degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) in sede di definizione della documentazione di programmazione e del sistema di misurazione e valutazione della performance;
- al collegamento tra gli esiti della valutazione e la posizione del dipendente valutato;
- al coinvolgimento dei cittadini nel processo di valutazione delle prestazioni pubbliche, anche attraverso un adeguato peso attribuito alla misurazione e valutazione della qualità dei servizi pubblici;
- al collegamento tra la definizione degli obiettivi strategici e operativi stabiliti nel Piano della performance e la definizione degli obiettivi individuali in sede di stipulazione dei singoli contratti di lavoro a livello dirigenziale;
- al coordinamento temporale tra il ciclo strategico-gestionale e il ciclo economico-finanziario;
- all’individuazione del sistema di ripartizione e distribuzione del trattamento accessorio correlato alla produttività e alla performance, in considerazione della sospensione degli effetti dell'articolo 19 del citato decreto legislativo n. 150/2009.
In sede di attuazione il legislatore delegato ha innovato profondamente la disciplina dei controlli interni delle pubbliche amministrazioni come descritti dal decreto legislativo n. 286/1999, stabilendo un nuovo sistema di valutazione indirizzato al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, da raggiungere attraverso la crescita delle competenze professionali, la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative. Il decreto n. 74/2017 interviene, con la tecnica della novella del più volte citato decreto legislativo n. 150/2009, principalmente sui Titoli II (artt. 2-16) e III (artt. 17-31) che disciplinano le attività di misurazione e valutazione della performance, nonché gli strumenti di valorizzazione del merito. Va rilevato che le disposizioni introdotte dal decreto legislativo del 2017 non prevedono l'adozione di specifici provvedimenti attuativi.
(segue)