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LA CONCRETEZZA DELLE IMPRONTE DIGITALI

Di Daniele Perugini

Dopo l’approvazione nel Consiglio dei Ministri del 25 ottobre scorso, in questi giorni è approdato in Parlamento il disegno di legge c.d. ≪concretezza≫, accompagnato dalle dichiarazioni mediatiche del Ministro proponente che ha ribadito, tra l’altro, la scelta di combattere i cosiddetti “furbetti del cartellino” introducendo i controlli dei dati biometrici e focalizzando maggiormente l’attenzione anche sui profili di responsabilità di chi è deputato al controllo. Il provvedimento, nell’intento di favorire la concretezza delle azioni della P.A., istituisce un apposito Nucleo a cui sono demandati i controlli sulle singole amministrazioni e l’individuazione di eventuali azioni correttive. Il testo governativo reca poi alcune modifiche ed integrazioni alle norme sulle procedure per le assunzioni. Viene inoltre ristretto l'ambito di applicazione del limite dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio del personale e si introduce una specifica disciplina finalizzata a superare i problemi recentemente verificatisi con riguardo ai buoni pasto dei dipendenti pubblici.

UN PICCOLO SFOGO INIZIALE.Di furbetti del cartellino c’eravamo già occupati più volte, sia delineando alcuni strumenti introdotti sotto il profilo sanzionatorio, sia con riguardo all’attenzione mediatica che caratterizza ormai da tempo questo deprecabile fenomeno. A volte, lo si era sottolineato, alcune campagne giornalistiche hanno utilizzato forme di espressione che, al di là del diritto di cronaca, hanno fornito un’immagine per così dire “espansa” del fenomeno, ingigantendone l’effettiva misura ed alimentando pericolose generalizzazioni da parte dell’opinione pubblica. Ciò non solo ha impoverito il dibattito politico ed acuito indistinte antipatie sociali verso una specifica categoria di lavoratori ma, per le deprecabili colpe di pochi, ha offeso la dignità di ogni pubblico dipendente, già destinatario di ataviche e discutibili invidie. Più volte, inoltre, si è sottolineato come occorresse fare una netta distinzione tra assenteismo ed assenze. Il provvedimento in esame, peraltro, più che occuparsi di assenze e assenteismo, nello specifico introduce solo (ulteriori) misure per il controllo della presenza in servizio, volte a impedire la falsa attestazione della stessa. L’abitudine ad una maggiore accuratezza anche lessicale potrebbe aiutare, in questo caso, a tutelare i diritti dei lavoratori pubblici e, più in generale, a scoraggiare ogni strumentalizzazione mediatica, linfa maligna di un generalizzato malcontento popolare che è foriero di pericolosi atteggiamenti da “caccia alle streghe” verso una o l’altra categoria di soggetti.

Tutto ciò mentre il nuovo Governo ha sottoposto alle Camere lo schema di un disegno di legge - subito ribattezzato “decreto concretezza” dagli stessi proponenti - che proprio delle misure per la lotta all’assenteismo fa un’orgogliosa bandiera.

IL DISEGNO DI LEGGE. Il disegno di legge di iniziativa governativa, provvisoriamente rubricato “Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell'assenteismo”, è stato proposto dal Ministro per la pubblica amministrazione, Giulia Bongiorno, di concerto con il Ministro dell'Interno, il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, quello dell’'Istruzione, e quello dell’Economia e finanze. La disposizione, attualmente all’esame del Senato (A.S. 920), è collegata alla legge di bilancio per l'anno 2019 ed è corredata di una relazione tecnica, l’analisi tecnico-normativa (ATN) e quella per l'impatto della regolamentazione (AIR). Il disegno di legge è conforme al c.d. “Contratto di Governo del cambiamento” con riguardo, nello specifico, ai principi declinati nel paragrafo 20, rubricato “Riforme istituzionali, autonomia e democrazia diretta”. Il provvedimento si compone di sei articoli di contenuto eterogeneo, accumunati - secondo le intenzioni del Governo - dall’obiettivo di individuare soluzioni concrete per garantire l’efficienza delle pubbliche amministrazioni, il miglioramento immediato dell’organizzazione amministrativa e l’incremento della qualità dei servizi erogati dalle stesse. 

IL NUCLEO PER LA CONCRETEZZA.L'articolo 1 del testo approvato dal Governo, introduce tre articoli aggiuntivi (60-bis, 60-ter e 60-quater) al decreto legislativo n. 165/2001, riferendosi alle amministrazioni pubbliche come definite all’articolo 1, comma 2, del medesimo Testo unico. Viene prevista l’istituzione, presso il dipartimento della Funzione Pubblica, di un “Nucleo della Concretezza”, preposto alla verifica della realizzazione delle azioni concrete (indicate in uno specifico Piano triennale) per la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni e per l'efficienza delle medesime. Ferme restando le competenze dell’Ispettorato per la funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, al Nucleo della Concretezza, grazie ad una specifica dotazione organica di personale, spetta il compito di approvare ed assicurare la realizzazione delle misure previste dal Piano, anche attraverso sopralluoghi e visite. A differenza dell’Ispettorato, che rileva l’esistenza di una violazione o una irregolarità, senza indicarne il rimedio, il Nucleo dovrà fungere da supporto alle pubbliche amministrazioni sia nella fase di individuazione delle modalità attraverso cui le singole disposizioni devono essere attuate, sia nell’elaborazione e nella realizzazione delle eventuali misure correttive, ove il Nucleo intervenga in una fase successiva. Per tali compiti il Nucleo potrà avvalersi di 53 unità di personale: di queste, 30 saranno da reclutarsi mediante concorso per titoli ed esami, secondo l’ordinaria procedura di acquisizione, mentre le restanti 23, di cui tre con qualifica dirigenziale, saranno invece individuate nell’ambito del personale delle amministrazioni pubbliche e collocate in posizione di comando o fuori ruolo o altro analogo istituto.

UN PIANO CONCRETO. Il Nucleo dovrà annualmente provvedere all’approvazione del “Piano triennale delle azioni concrete per l'efficienza delle pubbliche amministrazioni”, che riporterà l’elencazione delle azioni che consentono di verificare la corretta applicazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche, nonché di quelle dirette ad incrementare l’efficienza delle P.A. Il provvedimento governativo prevede inoltre che la mancata attuazione delle misure correttive proposte dal Nucleo costituisca per i responsabili causa di responsabilità dirigenziale e disciplinare. Oltre alla creazione di un elenco di amministrazioni inadempienti alle indicazioni fornite, il Nucleo provvederà anche all’elaborazione di un rapporto annuale -recante la descrizione degli esiti dei sopralluoghi e delle visite,  e con l’evidenziazione dei casi di mancato adeguamento - che verrà presentato al Ministro della Pubblica Amministrazione, a quello dell’Interno e alla Corte dei conti. Specifica intesa in sede di conferenza unificata è prevista per le azioni da effettuarsi negli enti territoriali.

MISURE DI CONTRASTO AI FURBETTI DEL CARTELLINO.In quanto provvedimento che mira all’efficienza della P.A. e al miglioramento dei servizi, il disegno di legge in esame prevede forme di contrasto alle false attestazioni di presenza in servizio. Non v’è dubbio, infatti, che l’efficienza della P.A. a cui mira l’intero dispositivo sia fortemente condizionata dal mancato ingiustificato apporto della prestazione lavorativa: tale illecito comportamento contribuisce ad incrinare il rapporto di fiducia con i cittadini e getta discredito nei confronti di tutti gli altri dipendenti pubblici che, invece, compiono doverosamente le loro mansioni. Il Governo, ravvisando come insufficienti ed inidonee le tradizionali modalità di attestazione della presenza in servizio (fogli presenza, badge, ecc.) ed insoddisfacente l’effetto delle misure disciplinari e sanzionatorie già vigenti, con questo disegno di legge prevede, infatti - forte della sperimentazione positivamente attuata da alcune amministrazioni - l’applicazione generalizzata della rilevazione della presenza basati su sistemi di verifica biometrica dell’identità e sull’installazione di apparecchi di sorveglianza, ai fini del controllo dell'osservanza dell'orario di lavoro da parte dei pubblici dipendenti. La disposizione reca, nello specifico, anche un principio generale relativo allo svolgimento della prestazione nella sede di lavoro da parte dei dirigenti delle amministrazioni pubbliche. Da queste nuove misure resta comunque escluso il personale di diritto pubblico di cui all’articolo 3, del citato Testo unico sul pubblico impiego, quello con qualifica dirigenziale e quello sottoposto alla disciplina del lavoro di cui all’articolo 18, della legge n. 81/2017, recante misure sul c.d. “lavoro agile”. La norma in esame, richiamando le clausole di invarianza degli oneri a carico della finanza pubblica, specifica poi che le pubbliche amministrazioni tenute ad utilizzare i servizi di “NoiPA” del MEF per il pagamento degli stipendi devono avvalersi dei sistemi di rilevazione delle presenze fornite da tale sistema, mentre resta facoltativo il ricorso da parte delle altre amministrazioni.

L’ACCESSORIO. Con l’articolo 3 del disegno di legge si propone di restringere l'ambito di applicazione del limite dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche, seppur con alcune esclusioni espressamente previste. Il provvedimento interviene sulla disciplina di cui al comma 2, dell’articolo 23, del decreto legislativo n. 75/2017, che, a decorrere dal 2017, prevede quale limite al trattamento accessorio del personale il corrispondente importo determinato per l’anno 2016. Il disegno di legge in esame propone di escludere da tale limite gli incrementi previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro successivi alla data di entrata in vigore del citato decreto n. 75/2017 e dagli analoghi provvedimenti negoziali per il personale di diritto pubblico; gli oneri per il trattamento accessorio delle assunzioni effettuate successivamente alla suddetta data di entrata in vigore del limite, in deroga alle facoltà assunzionali vigenti e ai sensi delle disposizioni che contemplino gli oneri, ivi compresi quelli relativi al trattamento accessorio, per quest’ultima deroga. L’esclusione concerne anche le assunzioni effettuate in deroga ai relativi limiti finanziari utilizzando risorse destinate ai contratti di lavoro flessibile, secondo la specifica posta dall’articolo 20, comma 3, del citato decreto n. 75/2017.

NOVITÀ PER LE ASSUNZIONI. L’articolo 4 del testo governativo conferma il limite vigente per le assunzioni da parte delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie e degli enti pubblici nazionali non economici, recando anche modifiche ed integrazioni alle norme sulle procedure per le assunzioni, con la previsione di piani triennali dei fabbisogni di personale, tenuto conto dell'esigenza di assicurare il ricambio generazionale, nonché l'autorizzazione all'avvio delle procedure concorsuali e relative assunzioni con riferimento al triennio 2019-2021. In sostanza, in analogia alla facoltà già prevista per l’anno 2018, le amministrazioni destinatarie della disposizione potranno procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite di spesa corrispondente a quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente. Le procedure concorsuali potranno essere espletate con modalità semplificate, per quanto riguarda la tipologia e le modalità di svolgimento delle prove di esame e la nomina delle commissioni e delle sottocommissioni d’esame. Le graduatorie dei concorsi espletati secondo le procedure semplificate specificamente previste al comma 6, dell’articolo 4, saranno utilizzate esclusivamente per la copertura dei posti così banditi.

BUONI PASTO. Nel successivo articolo 5 si tratta specificamente dei buoni pasto destinati ai pubblici dipendenti e si introduce una disciplina specifica finalizzata a superare i problemi posti dall'avvenuta risoluzione da parte di Consip S.p.A. di alcune convenzioni di fornitura. In particolare, si dispone che le pubbliche amministrazioni che abbiano sottoscritto ordini d'acquisto in attuazione di tali convenzioni richiedano ai dipendenti la restituzione dei buoni pasto maturati e non spesi e li sostituiscano con altri buoni pasto, di valore nominale corrispondente, acquistati secondo la normativa vigente. Si prevede, inoltre, una gestione centralizzata da parte di Consip del recupero dei crediti vantati dalle pubbliche amministrazioni nei confronti della società aggiudicataria dei lotti. Le somme recuperate attraverso l’escussione unitaria della cauzione definitiva e l’eventuale azione giudiziale centralizzata, svolta da Consip con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, saranno riassegnate alle amministrazioni pubbliche in misura pari al credito residuo vantato dalle stesse. Ove gli importi recuperati risultassero inferiori al montante del credito vantato complessivamente, la Consip provvederà al versamento del recuperato in favore di ciascuna amministrazione in misura proporzionale al rispettivo credito. Saranno poi le singole amministrazioni ad attivare ulteriori procedimenti per il recupero del credito non soddisfatto e dell’eventuale maggior danno.

Con l’articolo 6, dedicato alle disposizioni finali, vengono introdotte, infine, le disposizioni finali e le clausole di salvaguardia con riferimento alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome.

ALCUNE CRITICHE AL DDL. Sul provvedimento governativo da più parti sono state esternate critiche, non solo di ordine politico, con riguardo alla necessità e all’effettività dello stesso disegno di legge. Entrando nel merito degli specifici contenuti, le critiche più aspre si sono concentrate sul Nucleo per la concretezza e sulle nuove misure per il contrasto della falsa attestazione in servizio. Innanzitutto, da più parti ci si è chiesti se fosse davvero necessario costituire un Nucleo, considerando la preesistenza dell’Ispettorato e dell’Unità di semplificazione. Il Nucleo della concretezza appare ai più come un’inutile duplicazione di funzioni e strutture che hanno sicuramente un costo, a partire da quelli di funzionamento (circa 377 mila euro annui) e, a seguire, da quelli per la dotazione organica di personale, quantificati in poco meno di 4 milioni di euro annui, a decorrere dal 2019. C’è poi da rilevare che alcuni commentatori, in particolare dal fronte sindacale, dietro alla proposta governativa hanno avvertito soprattutto un chiaro disegno politico per metter ancor più alla frusta i dipendenti pubblici, calcando le orme di Brunetta, che tutti ricordano per la “caccia al travet”. La definizione stessa e le competenze del “Nucleo della concretezza” assumono i connotati di un organismo di controllo quasi ossessivo, tanto da poter chiamare in causa anche la Prefettura. Certo è che lo stesso controllo biometrico è un’operazione che, proprio nella sua concretezza più estrema, sembra già peccare di esosità e superficialità. È intuibile che, laddove necessario, la spesa per l’installazione capillare degli apparati di verifica biometrica dell’identità (rilevazione facciale, impronta digitale o con l’iride) e di videosorveglianza non sarà di poco conto. Non per niente il Ministero dell’economia ha previsto nella norma uno stanziamento per l’anno 2019 pari a 35 milioni di euro. Peraltro, l’intera operazione di verifica biometrica della presenza rischia di cozzare contro lo Statuto dei lavoratori (articolo 4) e perdersi tra le insidie del trattamento di dati personali. Non ultimo, se per l’approvazione della norma si dovrà attendere presumibilmente poche settimane, ben più lunghi saranno i tempi per darle effettività, in quanto le nuove misure di controllo non saranno immediatamente vigenti. Occorre infatti attendere il previsto regolamento attuativo del quale il disegno di legge non specifica i termini di adozione che, presumibilmente, non saranno rapidi. Il regolamento, infatti, andrà adottato con DPCM, su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni e, almeno per la parte riguardante il trattamento dei dati biometrici, previa acquisizione del parere del Garante per la privacy. Alcune critiche al provvedimento sono poi giunte anche dal fronte sindacale della Scuola, al cui personale il disegno di legge riserva un ulteriore testo specifico in quanto i docenti, pur rientrando nella categoria dei pubblici dipendenti, non sono soggetti all’obbligo di timbratura del cartellino di presenza. Sarà il Ministro dell’Istruzione, previo parere del Garante, a definire le modalità di controllo del rispetto dell’orario e ad emanare successivamente uno specifico decreto attuativo, il cui termine massimo di adozione non è precisato nell’atto all’esame del Senato. Sembra tuttavia arduo o comunque problematico l’adattamento delle previsioni del disegno di legge in merito all’introduzione dei sistema di verifica biometrica dell’identità nelle istituzioni scolastiche e, di certo, ciò non costituirebbe un elemento di semplificazione poiché tutto il personale scolastico, incluso quello amministrativo, tecnico ed ausiliario è chiamato a prestare un servizio finalizzato alla dimensione educativa e non alla dimensione puramente impiegatizia propria di altre amministrazioni.

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